Notas para pesquisa:

protesto de dívida ativa

R. Baumbach*

 

 

Já dissemos que o protesto tem avançado por causa de sua eficiência. E a eficiência é um princípio constitucional [da] Administração Pública [...]. Em palavras bem simples, o processo de execução ou cobrança é lento e caro, ao passo que o protesto é muito mais célere e praticamente gratuito para o credor. [...] Os Estados e os Municípios devem procurar protestar antes de executar, o quanto antes e com seu cadastro sempre atualizado. A eficiência proporcionada pelo protesto e sua rapidez devem ser largamente utilizadas, especialmente nos casos em que o pagamento das custas for diferido. O pagamento dos tributos é de interesse de todos, para que os poderes possam cumprir suas funções institucionais.

José Luiz Germano,

Desembargador aposentado do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo

(O protesto extrajudicial das certidões da dívida ativa. In: SOUZA NETO, João Baptista de Mello. Manual do Protesto de Letras e Títulos: Teoria e Prática. São Paulo: Quartier Latin, 2017, cap. 7, p. 233-249)

 

 

Viabilidade jurídica inquestionável

- Totalmente superadas as dúvidas que outrora pairavam sobre a viabilidade jurídica do protesto de certidões da dívida ativa;

- Alteração da Lei 9.942, de 1997 (art. 1º, p. u.: “Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas” – Incluído pela Lei nº 12.767, de 2012);

- Questão já apreciada, inclusive, pelo Supremo Tribunal Federal, com fixação da seguinte tese em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.” (ADI 5.135)**;

- Tendência em linha com o movimento geral de desjudicialização e extrajudicialização (ex., inventário em cartório, penhor legal em cartório, incentivo a autocomposição, conciliação e mediação em geral, retificação do registro de imóveis perante o respectivo oficial, etc.).  

Rapidez, efetividade e gratuidade do protesto

- Desde a recepção, o procedimento do protesto não leva nem dez dias;

- No caso de títulos que possam ser protestados por indicação, como é o caso das CDAs, toda a interface com o apresentante de títulos pode ser eletrônica e automatizada;

- Efetividade, em geral, do protesto de títulos na recuperação de créditos. Inclusive no caso da dívida ativa, que tem historicamente, em geral, baixíssima taxa de retorno;

- Alguns exemplos concretos:

- Estado de São Paulo: explosão na arrecadação após a submissão a protesto***;

- Ribeirão Preto: a recuperação da dívida ativa cresceu 69,23% de 2013 para 2014. Em 2016, foram recuperados R$ 36,1 milhões. Só o protesto garantiu arrecadação da ordem de R$ 15,8 milhões (vide Cartilha do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo intitulada “Dívidas Ativas e Execuções Fiscais Municipais”, 4. ed., p. 2; Disponível em: https://www.tjsp.jus.br/Download/GeraisIntranet/SPI/CartilhaExecucoesFiscaisLeitura.pdf. Acesso em: 3 nov. 2020);

 - O INMETRO, que é uma autarquia federal, protesta a sua dívida ativa desde 2007. O índice de recuperação chegou a 42% (a arrecadação da dívida ativa da União é de cerca de 2% ao ano) (Disponível em: https://www4.inmetro.gov.br/node/2920; Acesso em: 27 out. 2020;

- Estatística da circunscrição, dívida ativa estadual, CDAs apresentadas para protesto em 2020:[...]

- Estatística da circunscrição, dívida ativa do Município, CDAs apresentadas para protesto entre  [...]

- O protesto é gratuito para o credor, salvo na hipótese de retirada do título (não se exige depósito prévio dos emolumentos e despesas, que serão devidos somente quando da desistência do protesto, do pagamento, do cancelamento ou da sustação definitiva do protesto).

Ótica fiscal, e de responsabilidade fiscal

- Agilidade, efetividade e economia na cobrança da dívida ativa. Contraste com a execução fiscal;

- Lei de Responsabilidade Fiscal: “Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.”;

- Disseminação do protesto da dívida ativa

- União protesta;

- Autarquias federais protestam;

- Estado de São Paulo, e outros, protesta;

- Cerca de 150 Municípios paulistas protestam, inclusive a Capital (164 Convênios em vigência).

- Operacionalização jurídica e técnica

- CDAs podem ser protestadas por mera indicação. NSCGJ, Tomo II, Cap. XV (Disp. em: http://www.tjsp.jus.br/Corregedoria/Comunicados/NormasExtrajudiciais?f=2; Acesso em: 20 out. 2020): “21. Incluem-se entre os documentos de dívida sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. 21.1. As certidões de dívida ativa podem ser apresentadas no original, por meio eletrônico ou mediante simples indicações do órgão público competente, se existente, nesse caso, declaração de que a dívida foi regularmente inscrita e que o termo de inscrição contém todos os requisitos legais.”;

- Discricionariedade no envio das CDAs para protesto (critérios possíveis, p. ex.: tributos e outras dívidas abrangidas, dívidas apenas acima de certo valor ou referentes a certos tributos, dívidas a que se vincula um cadastro sabidamente mais preciso, momento de apresentação a protesto, articulação com a execução judicial, etc.). Casos do Estado e da Capital;

- Em princípio, viável a operacionalização do envio de títulos em procedimento eletrônico e automatizado, mediante interface do sistema da Prefeitura e o da Central Protestos do IEPTB (https://www.protestosp.com.br/);

- Convênio entre o Instituto de Estudos de Protesto de Títulos do Brasil, Seção São Paulo – IEPTB-SP, o Município e o Cartório;

- Para operacionalização, apoio do IEPTB após celebração do convênio;

- De qualquer modo, ainda que seja apresentada a certidão física, operacionalização simples;

- Capacidade de trabalho do cartório, estipular limite para número de títulos enviados diariamente.

 

 

 

 

 *Titular do Tabelionato Embu das Artes (https://www.facebook.com/tabelionatoembudasartes/), Bacharel em Direito e Administração, Especialista em Direito Civil e em Direito Constitucional, e Mestre em Direito pela Universidade de Brasília.

** ADI 5135. Órgão julgador: Tribunal Pleno. Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO. Julgamento: 09/11/2016. Publicação: 07/02/2018. Ementa:  Ementa: Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade. 1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material. 2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI. 3. Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada “sanção política” vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs. 3.1. Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício. 3.2. Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo. 4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.”

 

Notícia a respeito, contemporânea ao julgado (Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=329103. Acesso em: 12 out. 2020):

Quarta-feira, 09 de novembro de 2016

Protesto de certidões de dívida ativa é constitucional, decide STF

O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5135, em que a Confederação Nacional da Indústria (CNI) questionou norma que incluiu, no rol dos títulos sujeitos a protesto, as Certidões de Dívida Ativa (CDA) da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. Por maioria, o Plenário entendeu que a utilização do protesto pela Fazenda Pública para promover a cobrança extrajudicial de CDAs e acelerar a recuperação de créditos tributários é constitucional e legítima.

O Plenário seguiu o voto do relator, ministro Luís Roberto Barroso, e acolheu também sua proposta de tese para o julgamento. A tese fixada foi: “O protesto das certidões de dívida ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política”.

A norma questionada pela CNI é o parágrafo único do artigo 1º da Lei 9.492/1997, que foi acrescentado pelo artigo 25 da Lei 12.767/2012 para incluir as CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. De acordo com a lei, protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.

O julgamento da matéria teve início na sessão do dia 3 de novembro. Na ocasião, além do relator, votaram pela improcedência da ação os ministros Teori Zavascki, Rosa Weber, Luiz Fux e Dias Toffoli. Já os ministros Edson Fachin e Marco Aurélio divergiram do relator e votaram no sentido da procedência do pedido. O julgamento foi retomando nesta quarta-feira (9) com o voto do ministro Ricardo Lewandowski, que se alinhou à divergência. Ele seguiu o entendimento segundo o qual o protesto de CDAs representa sanção política, viola o devido processo legal e o direito de ampla defesa do contribuinte. Para o ministro Lewandowski, o protesto é um ato unilateral da administração, sem qualquer participação do contribuinte e tem como único objetivo constranger o devedor.

Contudo, prevaleceu o entendimento de que o protesto de CDAs não configura sanção política, porque não restringe de forma desproporcional direitos fundamentais assegurados aos contribuintes. Em seu voto, proferido na semana passada, o relator salientou que essa modalidade de cobrança é menos invasiva que a ação judicial de execução fiscal, que permite a penhora de bens e o bloqueio de recursos nas contas de contribuintes inadimplentes.

O ministro Barroso acrescentou na sessão de hoje que o protesto não impede o funcionamento de uma empresa e que a possibilidade de a Fazenda Pública efetuar a cobrança judicial, não representa um impedimento à cobrança extrajudicial. O relator destacou que a redução do número de cobranças judiciais deve fazer parte do esforço de desjudicialização das execuções fiscais, pois, segundo levantamento do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), cerca de 40% das ações em tramitação no País são dessa categoria. Seu voto foi seguido nesta quarta-feira pelo ministro Celso de Mello e pela presidente do Tribunal, ministra Cármen Lúcia.

 

 

*** Vide excerto de entrevista de ex-Procurador do Estado de São Paulo (Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-mar-11/entrevista-elival-silva-ramos-ex-procurador-geral-sp; Acesso em: 12 ago. 2020):

O Judiciário é hoje o controlador das políticas públicas sociais no Brasil. Mas não deveria ser, pois não é o formulador de projetos e nem foi eleito para isso. Excessivamente politizada, a Justiça se colocou no lugar da administração pública e do Legislativo, analisa Elival da Silva Ramos, que acaba de deixar o cargo de procurador-geral do estado de São Paulo.

Agora aposentado, Ramos esteve por 37 anos na Procuradoria do estado de São Paulo, 12 deles no cargo de procurador-geral. É homem de confiança de Geraldo Alckmin, que o nomeou para o cargo em 2011, depois de ter exercido o comando da Procuradoria de 2001 a 2006, na outra gestão de Alckmin. 

Mestre e doutor em Direito do Estado e livre-docente em Direito Constitucional pela USP, sua linha de pesquisa está centrada no estudo dos sistemas de controle de constitucionalidade das leis e omissões legislativas.

Ramos afirma que o Supremo Tribunal Federal tem avançado o sinal e que, agora, aposentado da Procuradoria, poderá emitir opiniões de forma mais livre.

Além de dar um panorama da atuação da procuradoria no ano que passou, ele diz que boa parte da inviabilização do modelo brasileiro do Estado passa pelo ativismo de juízes. “O Judiciário está imputando um custo ao Estado fenomenal em várias coisas. A gente briga o tempo todo. Mas aí não é a questão dos argumentos do Estado serem piores ou melhores, é questão ideológica, eu diria. O Judiciário brasileiro assumiu indevidamente outro papel.”

Recebendo em seu gabinete a equipe do Anuário da Justiça, que o entrevistou para a edição do Anuário São Paulo 2018, com lançamento em breve, Elival Ramos fez um balanço das finanças de São Paulo, conta que “pagou” mais de R$ 3 bilhões de precatórios em 2017 e acredita que, até 2024, prazo dado pela Emenda Constitucional 99/2017, o estado terá sua dívida de precatórios quitada. Ele também explica por que as finanças de São Paulo estão em uma situação bem diferente de outros estados em crise.

Leia a entrevista:

ConJur — Como foi o trabalho da Procuradoria-Geral do Estado em 2017?
Elival da Silva Ramos — Nós atuamos em três áreas fundamentais. Na área de consultoria, que é a área extrajudicial, tivemos um avanço muito grande nas concessões. Foi um período de praticamente três anos de arrecadação de valor real em queda. Em São Paulo, só não houve maior problema porque praticamos um ajuste fiscal rigoroso, envolvendo corte de despesas, que também contou com a participação da Procuradoria, na revisão de contratos, na apreciação de casos concretos que surgiram... Isso fez com que nós conseguíssemos, digamos assim, uma curva próxima entre a queda de receita e as despesas praticadas. Isso que viabilizou ao estado continuar, por exemplo, honrando a folha de pagamento, pagando antecipadamente o décimo terceiro salário.

Ao mesmo tempo, já partindo para o setor tributário-fiscal, claro que nós procuramos alavancar a receita e, para isso, foi importante um esforço muito grande em conjunto com a Secretaria da Fazenda. E, de fato, melhoramos. Terminamos o ano com uma arrecadação próxima de R$ 4 bilhões, arrecadação de dívida ativa. A Procuradoria vem melhorando seus índices nesse campo. Quando assumi o cargo de procurador-geral na primeira gestão, lá nos idos 2001, a arrecadação da nossa dívida ativa era da ordem de R$ 600 milhões. De novidade nesse período, nós tivemos a implantação do protesto, que corresponde a cerca de 60% da nossa arrecadação. 

ConJur — É um protesto que vai direto para o cartório, que não passa pela Justiça?
Elival da Silva Ramos — Sim. Quase todo IPVA é cobrado mediante protesto. IPVA é tipicamente uma dívida boa para usar o protesto. Nós não temos uma enxurrada de pedidos de sustação de protesto, por exemplo. E são dívidas de um valor menor, aos milhares, muito pulverizada. Se não fosse assim, nós estaríamos ajuizando aí um volume imenso de execuções fiscais. É difícil estimar. Mas nós temos uma carteira de execuções da ordem de um 1,3 milhão de execuções. Hoje, com a decisão do STF, acabou-se a discussão. Eu fui ao Supremo fazer a sustentação oral e um dos pontos foi esse: a orientação do Judiciário é a desjudicialização em tudo, usando a arbitragem, usando mecanismos consensuais, acordos e tal. O protesto é fundamental nesse trabalho, na dívida ativa.

São Paulo deve ter hoje o melhor índice nacional de cobrança. Se desconsiderar as dívidas que nós mesmos consideramos de difícil possibilidade de recebimento, que é contribuinte que já tem o CNPJ inativo por alguma razão, a empresa não funciona mais, se descontar tudo isso, o estado deve estar recebendo algo em torno de 2,5%, 3% anual. O que é um índice altíssimo. A média nacional é 0,5%. Então é seis vezes a média nacional. Ou seja, são bons resultados.